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工业用地由原先的协议出让转向现在的招拍挂出让，是我国国有建设用地出让方式和使用制度的重大改革。工业用地为什么要实行招拍挂？工业用地招拍挂的重点和难点又在哪儿？在具体的操作过程中应注意什么？这是大家关心的问题。

　　全面、正确、深入地理解这些问题，对做好工业用地的招拍挂工作事关重大。而要想真正深入、全面、正确地理解这些问题，我们就得先了解一下工业用地招拍挂政策出台的过程和背景。

　　工业用地招拍挂出台，主要经历了以下了几个阶段——

　　1、2002年5月9日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令），确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，前述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　2、2004年12月24日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）要求，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。

　　3、2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）明确提出，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，同时规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

　　4、2007年3月16日，《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

　　5、2007年9月28日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　工业用地由协议出让到招拍挂出让的背后，是上述五大政策和法律法规的出台。对照一下国土资源部11号令和39号令的区别，我们不难发现，39号令其实是在11号令基础上修改而来的，修改的重中之重，就是根据《中华人民共和国物权法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》及相关法律法规的要求，进一步扩大了国有建设用地招标拍卖挂牌的范围，将工业用地也纳入到了招标拍卖挂牌出让的范围。

　　为什么要将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让范围，并且是名列各类经营性用地之首呢？

　　国土资源部11号令第一次明确了经营性用地必须实行招拍挂出让，对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统规定，核心是通过“公开、公平、公正”的市场方式确定土地使用权人，这一既具有实体性内容又有程序性规定的部门规章一经面世，对我国经济社会生活产生了巨大影响，被业界称为“第二次土地革命”。

　　但是，国土资源部11号令百密一疏的是，将工业用地遗漏在了招标拍卖挂牌出让范围之外。由于各地招商引资恶性竞争的愈演愈烈，过去几年，许多地方对工业用地实行的，往往是亏本的超低地价，甚至是零地价的供地政策，这就导致了极为严重的后果。

　　一方面，由于工业用地获得的低成本性，工业用地的需求从理论上讲是无穷大，自然造成低水平的重复投资建设，粗放型经济增长方式进一步发展，投资随时有可能反弹，同时也容易造成工业用地被长期圈占、撂荒闲置，坐等发土地增值财的现象，直接威胁到我国耕地保护的红线；另一方面，也极易滋生土地腐败，出现以工业用地的名义申请用地，暗地里搞的却是房地产开发的现象。另外，更严重的是，这种土地供应的二元政策直接导致了我国国民财富的大量流失，并成为我国国民经济“三过”(贸易顺差过大、投资增长过快、流动性过剩)问题的根源之一。 （详细分析可参见本人拙作《警惕土地二元政策对国计民生的危害》，2005年12月8日首发于人民网，多家国家级刊物对此文均有转载）

　　因此，将工业用地最终纳入招拍挂范围，是一种必然的选择。我们真正明白了工业用地为什么要实行招拍挂的深层次背景，也就自然知道了工业用地招拍挂工作中需要着力的地方。

　　工业用地招拍挂，在具体操作过程中要着力把握好以下重点和难点——

　　1、基础性。通过工业用地招拍挂，优化经济结构、坚守耕地红线，关键要做好以下两方面的基础性工作：

　　一是要尽可能实现“净地”出让。“毛地” 出让因为没有完成拆迁就很难限定开工、竣工时间，因此很难防止闲置、囤积土地等行为的发生。而如果实行“净地”出让，则可以在土地出让公告或合同签订时就规定或约定一年后不开工要罚款，两年后不开工要收回等规定，从而通过法律层面制止长期圈占、撂荒闲置，坐等发土地增值财现象的发生。

　　二是要合理确定工业用地招拍挂底价。严格执行工业用地出让价格最低标准，有利于遏制盲目压低工业用地出让价格，促进工业用地的节约集约利用。对于具体企业来说，追求的自然是尽可能以低成本的方式加速规模扩张。但是，对于个体有利的，有时并不有利于局部和全局。这就是经济学上的合成谬误。对于区域经济来说，土地成本、数量作为一道门槛，不失为一个筛选高新技术企业的有效手段。刹车是阻碍车轮前进的，但是车子的前进，却少不得刹车的作用，这就是辩证法。辩证地看，利用土地进行筛选，反而会有利于当地产业结构的升级。相反，如果对于用地需求是“低门槛”式地有求必应，那么，在这种情况下，必然会出现那种占地增长速度大大高于经济增长速度的低效率利用。必然的结果是，过不了多久，将面临无地可用的窘境，当地的工业化、城镇化进程将难以为继。这反过来会影响到当地经济长久可持续发展。对此，我们必须要有清醒的认识。

　　2、公正性。工业用地招拍挂，在具体操作中要真正做到公正，关键在于两点：

　　一是信息披露要充分公开。公告时间要尽可能地早，可实行本地区年度工业用地供应计划公告制度和具体工业用地地块招拍挂预公告制度，通过各种媒体或政府指定的场所向社会公开发布，以便让所有有意向参加招投标的企业，有充分的时间搞好调研，做好筹集资金等各项前期准备工作。

　　二是不要“量体裁衣”地设置条件。应避免针对单个企业的不合理、不科学的条件设置，防止在招拍挂过程中，依据特定竞买人“量体裁衣”设置限制条件，使工业用地招拍挂公开而不公平，最终流于形式。为从源头上防止这种现象的发生，最好是能在制订工业用地年度供应计划时，同时相应出台针对不同产业特点的统一的招拍挂条件，避免到具体宗地招拍挂时再制订各种具体条件，要不然很可能会出现过于有针对性的“量身定做”现象，使得其他竞买主体无法平等参与竞争，变相成为实质性的协议出让。

　　3、前瞻性。工业用地招拍挂工作，不同于房地产用地等其他经营性用地的招拍挂，针对的是不同的产业，同时又是一项全新的工作，遇到的问题和困难肯定会很多。这就需要我们在工业用地招拍挂工作中要尽可能有前瞻性，事先需多做理论研究和困难估计，并在实践中取长补短、多方学习予以不断完善。当前，重点要做好以下两点：

　　一是要前瞻性地预料可能会出现的各种问题，并提前设计好解决的方案。如在土地供应与项目审批上，按照工业用地招拍挂规定，得“先供应土地再批准项目”，而原先工业用地协议供应时是“先批准项目再供应土地”，而且现在发改、工商、环保、规划等部门还是按照“先批准项目再供应土地”这一程序进行操作的。

　　于是许多问题就来了，如山东平度市国土资源局邢文辉同志提出的“招拍挂出让土地使用权与工商登记之间的矛盾”，这个问题在全国工业用地招拍挂市场中就很典型。邢文辉说，国土资源部第39号令规定，自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动，中标人或竞得人即是土地出让的受让人。实际工作中，工业用地的竞买人绝大多数是企业法人，并且大多数是为取得拟出让土地而新设立的各类公司。企业法人须有营业执照方有资格参与竞买土地，但按照工商行政主管部门的规定，办理营业执照必须有住所证明和环境保护行政主管部门的环境影响评价批复。在实践中，住所证明好处理，环评批复无法办理。因为环保部门规定，环境评价必须与企业具体用地相结合。在土地出让前，因受让人不确定，土地使用权还不是工商登记申请人的，所以环评通不过，营业执照自然就办不下来，没有营业执照就不能参加土地招拍挂。如果以自然人或已设立公司竞买土地，取得土地使用权后再设立新公司的，还需要办理土地使用权转让手续，更复杂。矛盾就这样产生了。这个矛盾如何解决呢？

　　从理论上讲，这个问题有点类似于当年许多人耳熟悉能详的“挂号信与身份证”的问题——某人收到一封挂号信，按邮局的规定，须凭收信人本人的身份证才能拿此挂号信，但是该挂号信里面寄的恰恰是此人的身份证，于是问题就来了，此人如何才能拿到该挂号信呢？

　　解决“挂号信与身份证”的办法只有一个，那就是必须打破“收信人”与“挂号信”之间“唯一路径”的问题，即“收信人”与“挂号信”之间除了“身份证”这一可以相通的路径之外，应该还有其他可以相通的渠道；要不然，如果收信人不可以通过其他身份证明拿到挂号信（如公安局办的临时身份证、单位出具的介绍信、或由单位传达室出具手续代收后转交本人等），那么，显而易见该人是永远拿不到身份证了。

　　第一亩:要解决招拍挂出让土地使用权与工商登记之间的矛盾，关键自然也在于必须打破“企业法人”与“土地使用权”之间必须通过“营业执照”，“营业执照”又必须通过“环境影响评价批复”，而“环境评价”又必须通过“具体用地”这一“唯一路径”。

　　解决这类难题，就需要前瞻性地对工业用地招拍挂中可能出现的各种情况进行预先估计。三个臭皮匠顶个诸葛亮，在制订针对不同产业特点的统一的招拍挂条件时，要充分听取社会各界、尤其是相关企业和有关部门的意见，并提前做好各部门间的协调，否则等到具体宗地招拍挂出让之后才发现问题，那时就会很被动了。

　　另外，在工业用地招拍挂环节，我们不能只注重出让这单一环节，还应充分考虑到工业用地今后的转让、抵押等可能出现的各种情况，提前在出让合同、甚至是出让公告中予以明确约定或规定，这对今后解决政府与企业间的矛盾纠纷会有很大的好处，也有利于防止腐败的发生。

　　二是我们要利用工业用地招拍挂前瞻性地引导我国经济结构调整和产业优化升级。虽然现在大家都说工业用地招拍挂实现了市场配置土地资源，但是从严格意义上讲，工业用地招拍挂供地，其实并非是纯粹意义上的市场配置，而是市场配置与计划配置相结合的产物，这是由土地的不可移动性和地方政府独家供地的垄断性、计划性决定的，对此我们一定要有清醒的认识。如果对所有工业用地不分产业，实行一刀切的“价高者得”，显然不利于经济结构调整和产业优化升级。而如果对于所有行业的竞买者实行一刀切的“价优者得”，又容易出现暗箱操作。那么如何解决这一矛盾呢？是不是可以针对不同的产业制订不同的条件、针对同一产业制订同一的准入门槛，而在同一门槛之内，实行一刀切的“价高者得”？这值得理论界的探讨和各地的探索。

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